История с географией

Формирование новой ветки вертикали государственной власти началось в 1991 году с учреждения института представителей президента РФ в административно-территориальных образованиях. Изначально эти кремлевские назначенцы по своей значимости явно уступали руководителям субъектов РФ, которые тогда избирались прямым голосованием. При этом их функционал де-факто ограничивался информированием главы государства о ситуации на местах.

К концу 1990-х годов система взаимодействия федерального центра и регионов трещала по швам. В стране отсутствовало единое правовое пространство: у каждого субъекта РФ был свой основной документ (устав, а то и конституция), многие положения которого не соответствовали федеральному законодательству.

На практике Конституция РФ сплошь и рядом подменялась двусторонними договорами центра с регионами, которые воплощали принцип "федеральная поддержка в обмен на политическую лояльность региональных элит". На этом фоне главами субъектов РФ все чаще становились топ-менеджеры федеральных бизнес-структур и олигархи местного разлива. Что приводило к нарастанию коррупции и регионального сепаратизма.

В этой ситуации для укрепления властной вертикали президентским указом от 13 мая 2000 г. № 849 в России создаются федеральные округа, объединяющие ряд регионов по принципу их исторического, экономического и географического единства. Одновременно вводится институт полномочного представителя президента РФ в федеральном округе с такими функциями, как "контроль за исполнением решений федеральных органов государственной власти", "обеспечение реализации кадровой политики президента РФ", а также предоставление ему докладов о политическом и социально-экономическом положении в федеральном округе вкупе с предложениями по его улучшению.

Что касается Приволжского федерального округа (ПФО), в него вошли регионы из трех сложившихся к тому времени экономико-географических районов — Поволжского, Волго-Вятского и Уральского (таблица 1). При этом экономическая дифференциация этих регионов достигает 250%: минимальное значение валового регионального продукта (ВРП) на душу населения зарегистрировано в Чувашии, а максимальное — в Татарстане.

На тот момент наиболее развитые в экономическом отношении регионы были сосредоточены в Уральском экономическом районе (среднее значение подушевого ВРП 0,39 млн руб.), а наименее развитые — в Волго-Вятском (0,27 млн руб.). Регионы Поволжского экономического района занимали промежуточное положение (0,36 млн руб.).

Таким образом, одной из основных проблем ПФО был (и остается по сей день) значительный разрыв в экономическом потенциале и бюджетных возможностях входящих в него регионов.

Значительные перспективы округа видны из сопоставления его сильных и слабых сторон, а также присущих ему возможностей и угроз (таблица 2). Но чтобы реализовать эти перспективы, используя сильные стороны и возможности ПФО, округу нужны некие скрепы, консолидирующие его территорию. И самая очевидная из них создана самой природой. Это разветвленная речная сеть — Волга с ее притоками Окой и Камой.

Волга: одна на всех

Водосборная площадь волжской экосистемы превышает суммарную территорию Франции, Испании и Италии. Бассейн Волги охватывает 39 субъектов РФ, где проживает около 60 млн человек (более 40% населения страны). Здесь сосредоточено около половины отечественного промышленного и сельскохозяйственного производства, а также семь городов-миллионников, включая Москву. На Волгу и её притоки приходится свыше 70% от общероссийского объема речных грузоперевозок.

Однако, по оценке директора Института водных проблем РАН Александра Гельфанда, Волга находится в плачевном экологическом состоянии. Причина — огромная антропогенная нагрузка как на саму реку, так и на ее бассейн. Из-за износа и технической отсталости очистных сооружений в Волгу ежегодно сбрасывается почти 40% от всего объема сточных вод, поступающих в водоемы страны (около 2,5 млн т). Создание Волжско-Камского каскада ГЭС превратило Волгу в цепь слабо проточных водохранилищ, за счет чего водообмен в ней сократился в 12 раз. Соответственно в десятки раз упала самоочищаемость реки, так что качество воды, которая в 1950-е годы считалась питьевой, резко ухудшилось (схема 1).

Деградацию волжской экосистемы должен остановить и восполнить федеральный проект "Оздоровление Волги", являющийся частью нацпроекта "Экология". В нем консолидировано участвуют 16 субъектов РФ, семь из которых входят в ПФО. Это республики Марий Эл, Татарстан и Чувашия, а также Нижегородская, Самарская, Саратовская и Ульяновская области. Главная цель — снизить сброс загрязненных вод в Волгу втрое — с 3,17 куб. км в 2018 г. до 1,05 куб. км к 2024 году.

На строительство и модернизацию коммунальных очистных сооружений будет потрачена беспрецедентно крупная сумма — более 140 млрд руб. (85 млрд из них — средства федерального бюджета).

Предусматривается также ужесточить систему контроля за несанкционированным сбросом сточных вод, а также резко поднять штрафы за загрязнение водоемов и прибрежных территорий населением и предприятиями.

Еще одна проблема — судоходность Волги, в частности, по территории ПФО: пока необходимая для грузоперевозок глубина судового хода (не менее 4 м) обеспечивается не везде. Требуется углубить фарватер, очистить берега, а также поднять со дна реки и утилизировать сотни бесхозных затонувших судов. Прежде всего, это касается района Чебоксар, где недостаточная глубина Волги затрудняет сквозной проход судов от Верхнего до Нижнего Поволжья. Парадокс, но сегодня для туристического и крупнотоннажного грузового флота недоступен причал Сызрани, третьего по численности города Самарской области.

Повысить судоходность Волги поможет федеральный проект "Внутренние водные пути" (входит в нацпроект "Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры"), где прямо предусматривается сокращение протяженности участков, ограничивающих пропускную способность рек.

За рамками проекта "Оздоровление Волги" остается без преувеличения драматический для многих волжан дефицит современного пассажирского флота. В Самарской области, например, пассажирские суда, по словам губернатора Дмитрия Азарова, имеют возраст от 25 до 56 лет, при том, что по объему речных перевозок регион занимает первое место в ПФО и третье в стране (после Москвы и Санкт-Петербурга). Инвестиции же в строительство новых теплоходов практически отсутствуют из-за недостаточной рентабельности подобных проектов без господдержки. Для системного обновления речного флота, по-видимому, нужна специальная госпрограмма (возможно, в рамках того же "Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры").

На пересечении двух транзитов

Серединное географическое положение ПФО — на пересечении двух транспортно-логистических направлений "Север — Юг" и "Восток — Запад" — также, как Волга, консолидирует регионы, входящие в округ. Транзитные связи между Европой (включая европейскую часть России) и Восточной Азией (включая Сибирь, Дальний Восток, Казахстан, Узбекистан, Таджикистан и Китай) с каждым годом становятся актуальнее.

Уровень развития транспортной инфраструктуры ПФО традиционно высок: по плотности железных дорог округ занимает третье место в стране после Центра и Юга (143 км путей на 10 тыс. кв. км), а по плотности автодорог — второе (140 км путей на 1000 кв. км). По территории ПФО проходят основные магистрали трубопроводного транспорта, по которым осуществляется экспорт нефти и газа в Европу. Транзитом по территории округа из Кузбасса в северо-западные и черноморские порты идут также потоки угля.

По территории ПФО в настоящее время проходят три транспортно-логистических коридора в направлении "Запад — Восток": северный (Москва — Нижний Новгород — Киров — Пермь — Екатеринбург), центральный (Москва — Казань — Ижевск — Екатеринбург) и южный (Новороссийск — Краснодар — Ростов-на-Дону — Волгоград — Саратов — Самара — Уфа — Челябинск). Развитие этой сложившейся транспортной системы сегодня регламентируется нацпроектом "Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры". При этом приволжские регионы (в частности, республики Татарстан и Башкортостан, а также Ульяновская и Самарская области) стремятся найти аргументы, чтобы застолбить свое участие в транзите на Китай.

Однако проекту "Волжский транзит", продвигаемому ульяновскими властями, федеральный Центр, по всей видимости, предпочел строительство скоростной трассы М-12 "Москва — Казань". Она соединит четыре российских агломерации (Московскую, Нижегородскую, Казанскую, Самарско-Тольяттинскую) и вдвое сократит время в пути между Москвой и Казанью. М-12 мыслится как часть автотранспортного коридора Европа — Западный Китай, в зоне тяготения которого проживает более 62 млн россиян.

Строительство четырехполосной трассы М-12 протяженностью 729 км ГК "Автодор" начнет уже в нынешнем году. Оно разделено на четыре этапа: в 2024 г. планируется запустить движение от Москвы до Владимира и от Канаша (Чувашская Республика) до Шали (Республика Татарстан), в 2025 г. — от Владимира до Арзамаса (Нижегородская область), в 2027 году — от Арзамаса до Канаша (схема 3). Нижегородская область и Чувашия первыми в ПФО согласовали с ГК "Автодор" прохождение М-12 по их территориям. По расчетам, экономический эффект от строительства этой магистрали для одной только Нижегородской области составит 156 млрд рублей.

Понятно, что создание М-12, вписанное в нацпроект "Безопасные и качественные автодороги", окажет большое влияние на многие межрегиональные и региональные проекты в рамках ПФО.

Общее энергетическое пространство

Электроэнергетика, особенно ГЭС Волго-Камского каскада, — еще один фактор, консолидирующий ПФО. Речь, в частности, идет об энергосистемах, сформировавшихся в девяти регионах — в Пензенской, Самарской, Саратовской, Ульяновской и Нижегородской областях, а также в республиках Чувашия, Марий Эл, Мордовия и Татарстан. Причем работа этого энергообъединения координируется из единого центра — находящегося в Самаре "Объединенного диспетчерского управления (ОДУ) Средней Волги".

Площадь его операционной зоны — 450 тыс. кв. км, она охватывает населенные пункты, где проживает в общей сложности около 20 млн человек. В обширное хозяйство ОДУ входят 81 электростанция, 776 подстанций 110-500 кВ и 1070 линий электропередачи общей протяженностью более 35 тыс. км.

На базе высокой энергообеспеченности в ПФО еще в советские годы был создан значительный производственный потенциал — четверть всего промышленного производства России: 85% отечественного автопрома, 65% авиастроения, 40% нефтехимии, 30% судостроения и 30% оборонно-промышленного комплекса. Приволжье занимает второе место после Уральского федерального округа по добыче нефти и природного газа. ПФО является лидером по производству минеральных удобрений, синтетических смол и пластмасс, шин, а также каустической соды. А вот горизонтальные производственные связи между предприятиями округа против ожиданий довольно слабы.

Между тем в начале 1990-х годов — на фоне начавшихся в стране рыночных реформ — межрегиональные организации экономического взаимодействия создавались достаточно активно. Одной из них была Ассоциация "Большая Волга", куда вошли регионы, включенные впоследствии в ПФО.

В качестве ее главных целей были заявлены "развитие межрегионального товарообмена и производственной кооперации", а также "интеграционная реструктуризация отраслей реального сектора" окружной экономики. На муниципальном уровне "Большую Волгу" поддерживала созданная в 1998 г. и работающая до сих пор Ассоциация городов Поволжья, учредителями которой стали муниципалитеты Казани, Нижнего Новгорода, Пензы, Самары, Саратова, Ульяновска и Чебоксар. На данный момент из восьми ассоциаций межрегионального сотрудничества сохранились лишь пять, и "Большой Волги" среди них нет: она тихо самоликвидировалась еще в 2007 г. Наиболее же сильной и организованной ассоциацией показало себя "Сибирское соглашение" (МАСС).

Главное в ее опыте — тесная увязка текущей деятельности с задачами полпредства Президента РФ в Сибирском федеральном округе (СФО). В качестве базы этого взаимодействия используются 26 созданных в структуре МАСС координационных советов, куда входят от 20 до 40 авторитетных представителей власти, бизнеса и науки из всех регионов СФО. Так что, для решения проблем пространственного развития округа полпредство использует не только свой аппарат, но и несколько сотен специалистов экспертного уровня, работающих в системе "власть — бизнес — наука". Во всяком случае, Совет СФО свои заседания проводит совместно с Советом МАСС.

"В числе задач, возложенных на полпредства в федеральных округах, — выполнение программ социально-экономического развития страны на уровне регионов", — отмечает аналитик ГК "ФИНАМ" Алексей Коренев. Анализируя причины, по которым созданные в 1990-е годы межрегиональные ассоциации оказались вне этой работы, эксперт назвал несовершенство исполнительных механизмов, слабые структурные связи между экономиками регионов, пробелы в законодательстве и кризисные явления в экономике страны.

По мнению же профессора Виктора Полянского, завкафедрой государственного и административного права Самарского университета, актуальность межрегионального экономического сотрудничества уменьшилась еще и потому что практически все крупные региональные предприятия постепенно вошли в состав вертикально-интегрированных холдингов федерального уровня, и их участие в пространственном развитии соответствующих территорий стало предметом договоренностей тет-а-тет между руководством этих холдингов и властями каждого региона в отдельности.

На позитиве

Сегодняшняя роль полпредства президента РФ в ПФО в публичной сфере заметней всего проявляется в реализации 11 социальных программ, которые ориентированы преимущественно на молодежь. Это, однако, не означает, что основному функционалу округов — совершенствованию механизмов госуправления и транслированию инициатив федеральных властей на уровень регионов — уделяется меньшее внимание. Наоборот, реализация нацпроектов серьезно повышает значимость этих макрорегионов. Ведь полпредства сегодня являются, по сути дела, главным координатором пространственного развития соответствующих территорий в рамках нацпроектов.

Речь, прежде всего, идет об увязке социально-экономической деятельности частных компаний с глобальными задачами, стоящими перед регионами ПФО, считает профессор Полянский. По его мнению, полпредство достаточно эффективно выступает арбитром в ситуациях, когда социально-экономические интересы разных регионов вступают в противоречие друг с другом. Вспомним хотя бы случившийся несколько лет назад конфликт между АвтоВАЗом и нижегородскими поставщиками автокомпонентов: тогда фатальная остановка вазовского конвейера была предотвращена именно за счет вмешательство полпредства.

Для дальнейшего повышения значимости федеральных округов их функционал стоило бы прямо вписать в процессы реализации нацпроектов, предлагает Виктор Полянский.

За 20 лет своего существования округа оформились в качестве структур с большим властным потенциалом, который, надо надеяться, конвертируется в синергию пространственного развития российских регионов.