Залезли в долги: нужда заставила

Расходы российских (и в частности поволжских) регионов на сдерживание COVID-19 привели к значительному росту дефицита их бюджетов и, соответственно, долговой нагрузки (таблица 1). Иным образом профинансировать сильно увеличившиеся во время пандемии затраты на здравоохранение и социальную политику было невозможно. Причем, по данным профильной рабочей группы Госсовета, 95% госдолга сосредоточено в регионах с низкой бюджетной обеспеченностью, а одно только ежегодное его обслуживание обходится субъектам РФ в 75 млрд руб., что составляет почти 23% от их собственных доходов.

По итогам 2020 г. относительно низкий уровень госдолга (менее 50% от бюджетных доходов данного региона) зафиксирован в шести субъектах Приволжского федерального округа (ПФО) — в Башкортостане (17,1% — 14 место по РФ), Чувашии (28,4% — 26 место), Самарской и Оренбургской областях (30 место — 32,5% и 31 место — 32,8% соответственно), Пермском крае (37 место — 40,6%) и в Татарстане (44 место — 49,4%). В таблице 1 они помечены зеленым цветом.

Еще в шести регионах ПФО (позиции 54 — 70 в общероссийском рейтинге, отмечены желтым цветом в таблице 1) госдолг был в умеренных пределах менее 80% (при том, что ряд экспертов считает опасным уровень 84%).

А вот ситуация в Удмуртии, а также особенно в Мордовии, замыкающих рейтинг по рассматриваемому параметру (83 и 85 место соответственно) вызывает тревогу у федеральных властей. Так, в Удмуртской Республике доходы регионального бюджета упали на 14%, а госдолг вырос почти на 40%. В Мордовии бюджетные доходы в 2020 г. даже увеличились на 4,1%, а госдолг сократился на 3,9%, но долговая нагрузка оставалась на самом высоком в ПФО уровне — около двух республиканских бюджетов (211,2% в 2019 г. и 195,2% в 2020 г.).

Чтобы сбалансировать региональные финансы, пришлось сильно напрячь федеральный бюджет, беспрецедентно (в разы) увеличив все виды трансфертов (таблица 2).

Так, безвозмездные дотации и иные виды перечислений из федеральной казны в бюджет Самарской области выросли более чем на 240% и 300% соответственно, дотации и субвенции Республике Татарстан — в 22,6 раза и на 171,2%, а субсидии Пермскому краю на 310,4%. Примечательно, что речь идет о регионах-флагманах социально-экономического развития ПФО с самым высоким уровнем валового продукта (более 1 трлн руб.).

Совокупный госдолг российских регионов в прошлом году вырос на 18% (до 2,5 трлн руб., причем в его структуре преобладали бюджетные кредиты минфина (44%), облигации (31%) и банковские ссуды (24%), предоставленные на рыночной основе и потому нуждающиеся в рефинансировании.

Пестрая картина: инвестиции в основной капитал упали, но не везде и по-разному

Коронакризис не обошел и сферу инвестиций: если в 2019 г. вложения в основной капитал российских компаний хоть немного, но выросли (на 2,1%), то в 2020 г. они, по оценке минэкономразвития, сократились на 4,3% (что все же лучше, чем ожидалось). Сказались ограничительные меры, предпринятые во втором и третьем кварталах, когда многие бизнес-процессы были приостановлены. При этом финансовой основой этих инвестиций по-прежнему были собственные средства предприятий: их доля в общей структуре составила почти 57% против 9,5% и 18,7%, пришедшихся на кредиты банков и бюджетные средства соответственно.

Наибольший объем инвестиций в основной капитал по традиции был отмечен в сырьевых отраслях, а вот по темпам роста (свыше 54% по сравнению с 2019 г.) безоговорочно лидировало здравоохранение, что объясняется значительными закупками медоборудования и спецтехники, а также форсированным наращиванием коечного больничного фонда (в том числе за счет строительства новых медучреждений).
Что касается регионов ПФО, объемы инвестиций в основной капитал здесь выглядят сильно дифференцированными (таблица 3) — по объему на одного жителя в 3,6 раза (от 43,0 тыс. рублей в Чувашии до 155,2 тыс. рублей в Татарстане), а по общему объему — больше чем в 16,5 раз (от 36,6 млрд рублей в Марий Эл до 605,8 млрд в том же Татарстане).

Падение объема инвестиций по итогам 2020 г. отмечалось в 10 из 14 регионов ПФО. В их числе оказались даже регионы-лидеры округа — Самарская область (-11,8%), Республика Татарстан и Пермский край (-8,9% и -8,3% соответственно). Причем, величина этого падения во всех этих 10 регионах значительно выше, чем в среднем по стране (-1,4%). Более того, по удельному объему инвестиций среднероссийский уровень (137,1 тыс. рублей на человека) превысил один только Татарстан, а восемь из 14 субъектов ПФО не вошли даже в top-50 по РФ.

Рассматриваемый показатель хотя и характеризует невысокий финансовый потенциал развития регионов, но не участвует непосредственно в оценке эффективности деятельности региональных властей (см. Указ Президента РФ от 4.02.2021 г. № 68). А вот уровню бедности (таблица 4) при вычислении этой оценки придается большое значение.

Ниже среднего по стране уровень бедности в 2020 г. зафиксирован всего в четырех регионах ПФО (отмечены в таблице 4 зеленым цветом) — в трех национальных республиках (в Татарстане, Башкортостане и Удмуртии) и в Нижегородской области. Еще в шести субъектах ПФО индекс бедности находится в пределах от 12,3% (Самарская область) до 14,8% (Саратовская область). Самыми же бедными из поволжских регионов являются Ульяновская область (15%) и три национальные республики — Чувашия (16,8%), Мордовия (17,6%) и Марий Эл (19,5% — почти втрое больше, чем в Татарстане, и в 1,6 раза больше, чем в среднем по России).

Региональный пакет Путина

Дефицит ресурсов для развития регионов и их жителей стал одной из главных тем традиционного послания Президента РФ Федеральному собранию. Для облегчении долгового бремени регионов там предложены следующие меры:

• реструктуризация коммерческих долгов регионов, превышающих 25% его собственных доходов, посредством замещения этой части долга практически бесплатными бюджетными кредитами на срок до 2029 г.,
• пролонгация до 2029 г. прошлогодних бюджетных кредитов регионам со сроком погашения до 1 июля 2021 г., на сумму более 220 млрд руб.,
• инфраструктурные бюджетные кредиты на сумму 500 млрд руб. под 3% годовых со сроком погашения 15 лет (заранее оговорено, что средства эти возвратные, и чем меньше долгов у данного региона, тем большую сумму он сможет получить).

Кроме того, согласно федеральному бюджету-2021, Минфин должен перечислить субъектам 3 трлн руб. трансфертов. Однако ряд экспертов полагает, что эта сумма по факту будет превышена примерно на четверть.

"Инициатива президента по формированию инфраструктурных бюджетных кредитов для регионов весьма актуальна, поскольку у них нет своих финансовых ресурсов для инвестиционных проектов, — комментирует Владимир Климанов, директор Центра региональной политики РАНХиГС. — Они зажаты необходимостью финансировать текущие расходы, поэтому решение задач инфраструктурного развития нередко откладывается на неопределенный срок".

Впрочем, регионам, представляющим подобные проекты федеральному центру, придется думать, чтобы они генерировали дополнительные бюджетные доходы. А для этой цели наиболее подходит создание объектов транспортной, инженерной и туристской инфраструктуры, которые наряду с региональными задачами решают проблемы, важные для достижения национальных целей.

Так, губернатор Нижегородской области Глеб Никитин намерен использовать инфраструктурные кредиты для редевелопмента исторического центра Нижнего Новгорода (по его словам, этот проект позволит вовлечь в активную городскую жизнь более 250 га, получить около 20 тысяч новых рабочих мест и значительный рост туристического потока). Еще один проект — развитие жилищного строительства и транспортной инфраструктуры в южной части города. Кроме того, планируется реформа всей системы регионального общественного транспорта, а также создание индустриальной особой экономической зоны "Кулибин", которая позволит привлечь частные инвестиции в объеме до 100 млрд рублей.

Самарский губернатор Дмитрий Азаров, будучи убежден, что поддержка федерального центра может стать инструментом развития только в руках тех, кто умеет грамотно обращаться с финансами, предлагает использовать льготные кредиты на строительство скоростной железной дороги между Самарой и Тольятти, трех крупных мостов через главные речные артерии региона, магистрали "Центральная", а также на реконструкцию промзон и модернизацию муниципальных котельных. При этом он заявляет о готовности увязать планы развития области с обращениями и предложениями ее жителей.
У Мордовии, занимающей первое место в стране по уровню госдолга, намерения поскромнее: там проведут полную инвентаризацию бесхозных земельных участков с тем, чтобы поставить их на налоговый учет для пополнения региональной казны.

Справедливости ради, заметим, что предложенные президентом Путиным меры, облегчая финансовое бремя регионов, имеют и свою оборотную сторону: они еще больше увеличивают их зависимость от Центра при одновременном снижении прозрачности системы распределения трансфертов и бюджетных кредитов. Другое дело, что для решения задач инфраструктурного развития регионам стоит (по примеру Мордовии) активнее привлекать средства из внебюджетных источников за счет, например, государственно-частного партнерства.

Инфраструктурная синергия

Льготные инфраструктурные кредиты, предусмотренные пакетом Путина, значительно расширяют возможности регионов при инициировании проектов государственно-частного партнерства (ГЧП), которые в большинстве случаев имеют ту же самую — инфраструктурную — направленность. Между тем, ПФО и так является одним из лидеров российского рынка ГЧП — здесь реализуется 389 проектов, а объем привлеченных внебюджетных инвестиций в расчете на душу населения за последние полтора года увеличился на 68%. Больше (545 проектов и 71% роста) только в Центральном федеральном округе, включающем Москву и Московскую область.

В рейтинге субъектов РФ по уровню развития сферы ГЧП по итогам 2019 г. (данные за 2020 г. пока не опубликованы) поволжские регионы занимают достойное место, а пять из них входят в top-20 (таблица 5). Так, два самарских проекта признаны одними из лучших мировых ГЧП-практик и вошли в лонг-лист премии ООН. Это строительство моста через Волгу, который станет частью международного транспортного маршрута "Европа — Западный Китай", и уже действующий областной Центр экстракорпоральной гемокоррекции и клинической трансфузиологии.

В аналогичном рейтинге, построенном Национальным центром ГЧП для ста крупнейших городов России по итогам января-февраля 2021 г., Поволжье также на лидерских позициях: в top-25 вошли Нижний Новгород (5 место с показателем 39,6), Пермь (7 место; 33,7), Самара (8; 33,6), Саратов (17; 26,6) и Казань (23; 24,3). На близких позициях Ульяновск (29; 22,3) и Сызрань Самарской области (31; 21,2). Замыкают данный рейтинг Киров (64; 11,5), Йошкар-Ола (68-69; 10,5) и Саранск (77; 8,7).

Значимость ГЧП для российских регионов в 2021 г. возрастет, поскольку, по оценкам АО "Эксперт РА", на их финансовое состояние повлияют экономическая рецессия, выборные кампании различного уровня, которые не позволят сократить бюджетные расходы, а также тот факт, что в текущем году федеральный центр, скорее всего, не сможет поддерживать регионы (в частности, за счет межбюджетных трансфертов) на том же уровне, что в 2020 г.