Новый подход или пробный шар

На сей раз эта — и так весьма резонансная идея с далеко идущими социально-экономическими последствиями — была подана под очень острым соусом. Марат Хуснуллин увязал формирование агломераций (компактных территориальных размещений городских населенных пунктов, объединенных интенсивными хозяйственными, трудовыми и культурно-бытовыми связями) с укрупнением субъектов РФ.

Никогда ранее вопрос сборки территорий в некий макрорегион столь радикально не ставился: он обсуждался в вялотекущем режиме довольно давно, но главным образом в связи с инфраструктурными проектами, нацеленными на повышение транспортной связности соседних населенных пунктов, и не затрагивал административно-территориального деления. "Россия не нуждается в текущем количестве регионов, многим из которых необходимо объединиться", — заявляет вице-премьер, оговариваясь при этом, что выражает свою — сугубо личную — позицию, не согласованную с федеральным правительством.

В качестве аргумента он приводит пример 60-тысячного татарстанского города Чистополь, бюджет которого составляет всего 1,8 млрд рублей, тогда как в 3 км от него есть поселок, богатый нефтью, и местным властям за счет нефтедобычи достается столько денег, что их хватает на все — и улицы заасфальтировать, и воду провести, и школы построить. "Они что, заложники, что здесь нефть есть, а здесь нету", — сетует Марат Хуснуллин, имея в виду жителей родного для него Чистополя.

Еще один пример — Казань (Республика Татарстан с бюджетом 274 млрд руб.) и расположенный неподалеку Волжск, который отнесен к Республике Марий Эл, имеющей бюджет в 40 млрд. руб. "Многие жители Волжска работают в Казани, но у них совершенно другая бюджетная обеспеченность. Почему Волжск не должен быть в агломерации? Пусть он остается в составе Марий Эл, но бюджетное правило, налоги, в том числе налоги на недвижимость, нужно регулировать не по административному принципу, а определять границы — либо это должен быть округ, либо агломерации, либо такое муниципальное образование, где действительно будет единая налоговая база", — поясняет вице-премьер.

По его мнению, более справедливым и экономически эффективным принципом административно-территориального деления России являются агломерации, которые рассматриваются в качестве точек роста. Существующие населенные пункты (малые города и сельские поселения) нужно поддерживать на уровне имеющихся финансовых возможностей. Но в каждом регионе следует отобрать по 15-30 мегаполисов, агломерацией и других "опорных пунктов" ускоренного развития, где за счет дополнительных вложений обеспечивается более высокое качество жизни и лучшие условия для работы людей, полагает Хуснуллин, утверждая, что от этого экономика будет лучше развиваться. И по всей видимости, подобный проект не является личной инициативой вице-премьера, а предметно обсуждается в правительстве РФ.

Более того, в утвержденной еще в 2019 году "Стратегии пространственного развития РФ на период до 2025 года" ставится задача сокращения межрегиональных различий в качестве жизни населения и прямо говорится о расширении географии и ускорении инновационного развития страны за счет формирования центров экономического роста — крупнейших и крупных городских агломераций.

Кроме того, минэкономразвития РФ представило законопроект об агломерациях вкупе с поправками в Гражданский кодекс РФ и в другие законы. Как сказано в этом документе, при формировании агломерации должны учитываться численность и плотность населения, а также транспортная доступность ее административного центра, чтобы все ее жители могли съездить туда и обратно в течение одного рабочего дня. В качестве механизма функционирования агломерации предлагаются межмуниципальные соглашения, межмуниципальный координационный совет и межмуниципальные компании, оказывающие коммунальные и транспортные услуги по всей ее территории.

В минэкономразвития считают, что принятие данного законопроекта позволит сконцентрировать ресурсы муниципалитетов для реализации крупных инфраструктурных и социальных проектов, значимых для повышения инвестпривлекательности их территорий.

Судя по всему, федеральные власти отошли от прежней идеи сокращения числа субъектов РФ административным путем: по понятым причинам такой подход вызывал антагонизм региональных элит, лишающихся власти и, соответственно, финансовых потоков. Вместо него устами Марата Хуснуллина предложен своего рода пробный шар — мягкая тактика укрупнения территориальных образований по социально-экономическому (хозяйственному) принципу, не затрагивающая существующего каркаса управления регионами: по идее, агломерации должны будут ложиться отдельным слоем поверх него.

Пока суд да дело, формирование агломераций идет своим естественным путем, который определяется не столько директивами федеральных властей, сколько социально-экономическими условиями, складывающимися на местах.

Агломерации Поволжья

Характеризуя российские городские агломерации, фонд "Институт экономики города" (Москва) отмечает, что:

• сегодня социально-экономические процессы на урбанизированных территориях вышли за рамки городов и охватили территории более высокого порядка — городские агломерации;
• подобные образования с численностью населения свыше 500 тыс. человек имеются на территории более чем трети субъектов РФ;
• в 20 крупнейших городских агломерациях (с численностью населения свыше 1 млн человек) проживает треть всего населения страны и около половины жителей ее городов.

При этом фонд выделяет 43-45 сложившихся к настоящему времени агломераций, разделяя их по значимости на три группы:

• А — важнейшие агломерации-миллионники — центры макрорегионов, опорные точки развития страны (всего 6 агломераций);
• B — агломерации регионального значения, ядром которых являются города — центры субъектов РФ (всего 29 агломераций);
• C — агломерации внутрирегионального (локального) значения, ядром которых являются города, не являющиеся центрами субъектов РФ (всего 10 агломераций).

На территории Приволжского федерального округа (ПФО) располагается 11-13 агломераций из этого перечня (таблица 1).

Для большинства поволжских агломераций (Самарско-Тольяттинская, Пермская, Саратовская, Кировская, Чебоксарская, Ижевская и Набережно-Челнинская) характерна промышленная экономика и умеренный потенциал структурных сдвигов. Альметьевской агломерации присуща ресурсная экономика и слабый потенциал структурных сдвигов, а вот Казанская, Уфимская и Нижегородская агломерации, по оценке экспертов из Института развития города, обладают развитой современной экономикой.

К слову сказать, экономическая эффективность агломерации (если измерять ее величиной подушевого ВГП) не вполне коррелирует с группой, к которой она отнесена, и с вышеизложенной структурой экономики (таблица 2).

К примеру, по величине ВГП на душу населения в ПФО лидирует Альметьевская агломерация, занимающая по общему ВГП гораздо более скромную позицию в таблице 1. В то же время Самарско-Тольяттинская агломерация, где производится наибольший в Поволжье ВГП, находится в середине таблицы 2.

Конечно, поволжским (как, впрочем, и другим российским) агломерациям пока далеко до подлинной интегрированности — скоординированной бюджетно-инвестиционной политики, общих рынков труда и недвижимости, а также единой транспортной, коммунальной и информационной инфраструктуры. Но движения в этих направлениях заметны, что подтверждает, например, развитие в провинциальных агломерациях (по примеру Москвы) такого вида транспорта, как городские электрички. Эти скоростные поезда пустят через столицы регионов, чтобы, с одной стороны, уменьшить их транспортную нагрузку, а с другой — улучшить жизнь в небольших населенных пунктах, расположенных вдоль трассы, обеспечив их жителям ежедневно ездить на работу в областной центр и обратно. В ближней перспективе — интеграция железной дороги и городского транспорта. Среди восьми пилотных регионов три поволжских — Уфа, Казань и Самара.

Совместно с РЖД разработан проект скоростного железнодорожного сообщения между Самарой и Тольятти, объявил некоторое время назад губернатор Самарской области Дмитрий Азаров. С 12 июня 2021 г. комфортабельный поезд "Ласточка" будут курсировать по маршруту Самара — Жигулевское Море ежедневно шесть раз в день по зеркальному расписанию, время поезда в пути — 85 минут. Следующий шаг — строительство ветки от Новокуйбышевска, находящегося в 20 км от Самары, до Тольятти через аэропорт Курумоч. Эту дорогу самарские власти рассматривают как транспортный хребет двухъядерной Самарско-Тольяттинской агломерации.

Аналогичную структуру, возможно, приобретет и Саратовская агломерация. Между региональным правительством и главами ряда муниципальных образований недавно подписано соглашение об образовании еще одной — Балаковской — агломерации. В ее состав вошли Балаковский, Вольский, Духовницкий, Краснопартизанский, Пугачевский, Хвалынский районы, а также поселок Михайловский и город Шиханы. Эти территории дополняют друг друга: так в Балаковском районе создана особая экономическая зона, в самом Балакове, благодаря инициативе председателя Госдумы РФ Вячеслава Володина, запланировано создание аэропорта, а Хвалынский и Вольский районы развивают свой туристический потенциал.

Для Саратовской агломерации, куда входят Энгельс и другие прилегающие к столице губернии муниципалитеты, формирование еще одного ядра не менее важно: в агломерационном строительстве регион конкурирует с другими субъектами ПФО, в частности, с Самарской и Нижегородской областями, а также с Республикой Татарстан.

В заключение заметим, что главная на сегодняшний день проблема поволжских агломераций — их слабая внутренняя связность: до 85% ВГП производится в их ядре, а для периферии характерны большие перепады значений социально-экономических показателей. Кроме того, недостаточно используется потенциал межмуниципального сотрудничества. Более того, границы муниципалитетов зачастую становятся барьерами для получения их жителями социальных и прочих услуг. Конечно, нормативная база агломераций нуждается в совершенствовании, но не менее важна согласованность управленческих действий на региональном и местном уровнях.